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4. 地方政府 化解債務怎麼搞的新花樣
2020年下半年以來，隨著又一批信用風險事件的爆發，市場對債務化解工作高度關注。尤其是經濟落後地區如雲南、貴州等地的弱資質城投企業，曾經激進擴張的高杠桿房地產企業更是面臨著巨大的再融資壓力。2021年政府工作報告也提出「穩妥化解地方政府債務風險,及時處置一批重大金融風險隱患。」
從理論上來看，化解債務的方式包括債務償還、債務重組、債務置換、債務轉移、債務消滅等。1、債務償還方式，要求有足夠的資金。新增資金要麼來自經營流入、資產變現或再融資。而對於融資困難企業來說，最大的問題恰恰就是沒錢。2、債務重組，即與債權人進行商量，通過削債、展期、利率調整等方式改變債務支付約定。債務重組經常遭到債權人的反對，尤其是削債等手段，根本無法通過債委會表決。3、而債務置換，要求具備一定的再融資能力，能夠將短期債務置換成長期債務甚至是永續債務、高息債務置換成低息甚至無息債務。通過拉長時間來緩解短期償債壓力。4、債務轉移，將償債主體由償還困難的A換成能夠償還的B，降低A的債務壓力和負債率。5、債務消滅，要麼將債務直接滅失，比如破產重整或清算，要麼就是債務轉換成權益，不需要償還。
而實際上主要的化債手段包括還錢、展期、削債、置換、轉股、破產等。轉股是近幾年很流行的方式，新一輪債轉股2016年重新啟動以來，四大AMC和各地方AMC、各銀行系AIC已經有很多案例實踐。雖然破產方式化債最為徹底，但是破產周期較長，流程復雜，債權人損失也最大，也是債權人最為抗拒的方式。它也可能對於區域信用有較大的消極影響。比如遼寧省頻發的違約事件包括華晨 汽車 、沈機床、沈公用違約事件對於當地債券再融資影響很大。
那麼近些年地方政府有哪些化債新手段呢？
2019年10月18日，貴州省金融副省長帶隊（包括貴州省水投、遵義道橋、遵義交旅及貴安開投）前往上交所舉行債券投資人懇談會及路演，對於當地城投公司再融資安排及債務化解等方面內容進行了明確表態。貴州省將確保全省公開市場發行的債券如期兌付，支持貴州省融資擔保有限責任公司（簡稱「省融資擔保公司」）為全省公開市場債券發行提供擔保增信，同時設立了注冊資本金為600億元的貴州省國有資本運營有限責任公司（簡稱「省國資公司」）。省國資公司成立於2014年，注冊資本600億元，實收資本100億元，由貴州金融控股集團有限責任公司（簡稱「貴州金控集團」）100%控股，實際控制人為貴州省財政廳。未來貴州金控集團將積極助力全省各市縣化解政府隱性債務。
2020年9月15日，貴州茅台發布公告稱，董事會會議通過控股子公司茅台集團財務有限公司開展固定收益類投資業務的議案；2020年9月16日，茅台集團宣布擬發行150億元債券，募集資金擬用於收購貴州省高速公路集團有限公司；2019年12月25日，貴州茅台發布公告稱，茅台集團擬將其持有的貴州茅台5024萬股（占貴州茅台總股本的4%）無償劃轉至貴州省國有資本運營有限責任公司（簡稱「省國資公司」），根據過戶日收盤價計算，該部分股權市值587.48億元。
2021年3月11日，貴州高速公路集團有限公司公告，貴州省國資委將所持貴州高速集團10%股權無償劃轉給貴州金控集團。工商變更完成後，貴州國資委持有貴州高速集團75.27%的股權，貴州茅台集團持有貴州高速集團14.74%的股權，貴州金控持有貴州高速集團10%的股權，工商變更登記日為2021年3月9日。
茅台化債的核心，是利用「貴州茅台」這一優質資產來化解債務風險。既可以是把茅台股票注入融資主體，提高其資產質量，也可以直接由貴州茅台來替代融資，而後將資金提供給關聯公司，從而降低融資成本。當前越來越多的區域開始將白酒企業股權進行劃轉也是同樣道理。這一手段不僅可用於化債，也可用於充實社保等。
2021年3月2日，天域生態（603717.SH）公告，與新蒲發展公司簽訂相關協議，新蒲發展公司以貴州新蒲經濟開發投資有限責任公司發行的11,000萬元（19新蒲03期債券（債券代碼162347）債券抵付同等金額的應付公司工程款。天域生態在債券持有期間，既不行使回售權，也不得以非公允價值轉讓債券。天域生態以工程款欠款認購雲南信託相關產品，並指定用於投資債券。
通過金融資產化債，工程企業拿到了更有保證的金融債權，對於工程企業更有保障性。當然在破產清算中，工程款在償付中屬於優先類債權，而金融債權屬於普通債權。而城投公司則將經營性應付賬款轉為金融負債，對於城投公司債務結構並無實質改善，估計也是不得以而為之吧。
2017年，山西交通政府性債務規模超過2000億元，且總體債務成本高、期限短、非標比例大，涉及金融機構眾多，尤其自2018年開始進入還貸高峰期，地方債務風險巨大。山西省政府在通盤考慮之後，決定整合高速資產、組建山西交控集團。在2017年7月獲批籌建之後，山西交控集團於2017年11月便掛牌成立，注冊資本500億元，並同時資產整合、債務重組兩件大事。
資產整合方面，加快對山西路橋集團等劃轉資產的整合，將從山西交通廳劃轉的34家政府還貸高速公路公司重新整合為16個高速公路運營管理分公司，整合資產規模達4000億元左右，並一舉成為除國投公司外山西規模最大的省屬重點國企。山西交控集團還對全省政府還貸高速公路進行集中統一管理，多措並舉提高綜合收益。山西財政還對山西交控集團分年分批進行大規模注資，盡快完成500億元注冊資本金確認工作，大幅改善了山西交控整體負債狀況和市場融資能力。
債務重組方面，在山西交控正式掛牌之後，山西省便通過召開債權人大會等方式，著手將高速公路債務主體變更至山西交控集團，加快完成政府性債務向集團的平移工作。同時與各債權人進行債務重組談判，最終於2018年12月與國開行牽頭，工行、農行、中行、建行、交行、郵儲等參團的銀團正式簽訂了《銀團貸款協議》，債務重組規模最終達到2607億元左右，每年將因此可減少利息支出30億元左右。至此，山西高速公路高成本債務基本得以置換，消除了發生區域性金融風險的可能性，從而成為2018年全國高速公路債務化解的成功案例。
2020年9月29日，為發揮山西省能源企業產業集群優勢，提高集中度，推動能源革命綜合改革試點取得重大突破，山西省委決定對山西省屬煤炭企業進行深度改革重組，組建晉能控股集團。10月30日，晉能控股集團正式掛牌成立。新成立的晉能控股集團注冊資本500億元，資產總額1.1萬億元，職工47.3萬人，煤炭產能近4億噸，電力裝機3800萬千瓦，注冊地在山西大同，下設晉能控股煤業集團、電力集團、裝備製造集團、中國（太原）煤炭交易中心、研究院公司、財務公司6個子公司。集團將聚焦煤炭、電力、裝備製造三大領域，重點做優煤炭產業、做強電力產業、做大高端化智能化裝備製造業，真正實現優勢真優、優勢更優、優勢常優。後續山西潞安礦業（集團）有限責任公司、華陽新材料 科技 股份有限公司（原陽煤集團）相關資產也將陸續被整合。
受永煤債券違約和冀中能源展期事件影響，債券二級市場信心受挫。2021年2月24日至3月2日，山西煤企債券在二級市場出現拋售情況，多筆掛單價格低於80元。2021年3月5日，新聞媒體報道，山西省級層面正組織有關金融單位，醞釀建立省屬煤企折價債券回購長效機制，以有效應對二級市場債券價格異動，維護省屬煤企債券價格穩定，相關方案已形成初稿。
折價債券回購實屬山西應對違約壓力的無奈之舉。債券二級市場收益率高企，債券一級發行遇阻，甚至有消息稱煤企已經轉向了銀行貸款和非標融資。雖然山西一直強調「自2016年以來，山西省屬企業7000多億元債券全部按期兌付，沒有出現一筆違約。目前，山西煤炭產量創 歷史 新高，煤價高位運行，特別是改革重組以後，山西煤企資產負債率持續降低，質量效益提升，發生債券違約可能性不大。」但市場信心並沒有那麼快恢復。
雖然折價回購債券至少給了市場一定的信心，但實際效果可能還要大打折扣。對於民企來說，只要自己能還錢，折價回購債券能大幅賺取價差收益，降低融資費用，因此民企很有動力去搞回購。比如3月1日，陽光100中國控股有限公司（簡稱「陽光100中國」）公告，陽光100中國已於公開市場回購並注銷2018年發行的本金總額為7.5億港元2023年到期的可轉換債券。還有很多民企股東在轉債發行時搞短線交易也是如此。
但是對於國企來說，債券回購的出發點和收益都沒問題，但是在國資國企的治理中始終面臨著激勵約束不相容的問題。債券回購具體實施中面臨著很多實際的問題。比如誰來回購，是煤企自己回購，還是省屬其他公司回購，或者省屬企業交叉回購？資金怎麼來，很多煤企本身面臨著巨大的償債壓力，哪裡有錢來進行回購？回購債券的收益怎麼處理，是自己留存還是上繳省財政，是否構成企業當年的利潤貢獻，是否算做當年的利潤考核？還有如果購買的債券主體最終違約了，這筆虧損怎麼處理？操作人是否需要承擔責任？所有這些問題都對應著「三重一大」事項的審批決策，晉能控股集團可能都沒有自主權，只能是山西國資甚至山西省委省政府層面進行統籌協調解決。
2021年3月5日，一份名為《雲南省國資委關於雲南省投資控股集團有限公司國際評級相關事宜的函》在市場廣為流傳。因此市場傳言，雲投集團擬出售康旅控股44.9%的股權給另一家國有企業，本次股權出售由雲南省國資委主導，試圖緩解其短期流動性問題。截至2020年末，雲投集團合並總資產超4780億元，凈資產超1680億元，收入超1780億元，是雲南資產規模最大的綜合類投資控股企業。根據統計，目前雲投集團存續債券44隻，存續規模544億元，其中一年內到期的債券規模有244.3億元，集中兌付壓力較大。2021年2月24日，雲南省財政廳向雲投集團現金注資10億元，以增強雲投集團資本實力。
雲南康旅控股集團2020年10月掛牌成立，前身為雲南城投集團。截至2020年三季度末，雲南康旅集團總資產2756.33億元，總負債2175.45億元，其中流動負債1266.36億元，應付債券254.74億元，剔除預收賬款的資產負債率76.18%。未來1年內到期債券188.88億元，公司面臨著巨大的債務償付壓力。2021年2月24日，雲南康旅集團將持有的聞泰 科技 （600745.SH）2652萬股流通股協議轉讓雲南工投集團，名義轉讓價款20.67億元，實際該筆金額為雲南工投集團給雲南城投集團的借款本息，因此更像是資產變賣「以股抵債」。
2019年雲南城投集團引入保利集團無果後，2020年5月，雲南省國資委將持有的康旅控股部分股權注入雲投集團。雲南省政府曾表示，雲南將推動全省康旅資源和股權向康旅集團「應注盡注」，同時通過資產重組、注資增信全力支持康旅集團進一步做強做優做大，助力雲南打造世界一流「 健康 生活目的地」。截至目前，雲南省國資委、雲投集團分別持有康旅控股46.73%和44.92%的股份。
整體來看，不論是雲投集團還是雲南康旅集團短期內都面臨著巨大的債券償付壓力。當前雲投集團境內債成交收益率達到了19.16%（52D），美元債收益率31.82%(358D)；雲南康旅集團境內債成交收益率76.91%（80D）,美元債收益率120.42%（1.07Y）。高企的收益率已經反映了市場對其信用違約的巨大擔憂。
實際上在2020年6月，雲南國資委就發文對省屬國企債務進行清理。根據雲南國資委發布的批示《關於省屬企業到期債務情況的報告》，要求所有省屬國企必須牢記嚴控新增債務，並且所有高於6.5%利率的債務，特別是大於7%的必須「千方百計換掉，並嚴禁再有類似」。嚴控新增債務方面，文件點名了雲投集團、雲南城投、雲南建投、雲天化四家省屬國企。文件還要求，所有信託、資管及其他類的都要全部置換或還掉;所有省國企之間今後嚴禁相互借款、擔保、更不能向私企借款擔保，違者依規嚴處。
2020年3月，江蘇鹽城市發文《關於報送成本8%以上債務融資清退工作方案的通知》。文件稱，根據市政府主要領導3月20日在市打好防範化解重大金融風險攻堅戰指揮部全體(擴大)會議上講話要求，請各市屬企業迅速開展融資情況自查自糾工作，並制定成本8%以上融資清退工作方案，清退工作原則上要在2020年年底前全部完成。
2020年4月2日，江蘇省泰州市財政局、國資委簽發《市財政局、市國資委關於加強國有企業資金出借、融資擔保管理工作的通知》，指出「市級國有企業每筆新增債務年化成本原則上控制在6%以內，各市(區)級國有企業每筆新增債務年化成本原則上控制在7%以內，各市(區)下屬園區國有企業每筆新增債務年化成本原則上控制在8%以內」。
2002年4月，江蘇省常州市有關部門就管控政府債務融資成本徵求意見，提出市級年內對7%以上的高成本債務全部置換出清，轄市區年內對8%以上的高成本債務全部置換出清;並明確2020年新增各類融資的成本紅線。另外，市級國有平台公司原則上不得使用信託、融資租賃方式新增融資。在融資環境緊張時，經報備，可以適度採取信託、融資租賃方式作為除隱性債務接續之外的存量債務周轉融資，但新增融資比例不得超過全年新增融資余額的5%;新增融資工具按最高不得超過同期同檔貸款市場報價利率(LPR)上浮15%控制。
而2019年的「鎮江模式」，其主要設想是引入國開行的長期低息貸款，通過低成本的貸款置換區域內高成本的負債。其邏輯也是債務置換。
對2018年以來各地154個化債方案進行了統計分類。
籠統的計劃（80個），方案只有綱領性和方向性的意見，沒有可以落地執行的具體做法。如披露的方案為「統籌資金，償還一批；債務置換，展期一批；項目運營，消化一批；引入資本，轉換一批。」
有明確的計劃（18個）。此類方案盡管仍然沒有落地執行，但已經明確了具體應該如何去做，或統計披露了每種手段或每年應該化解的隱性債務規模。如重慶市合川區表示，10年化解155.51億隱性債務，其中債務置換、借新還舊及展期61.52億元。如內蒙古呼和浩特市表示要協調國開行幫助化解保障房、青城資本等公司債務，進一步拉長債務期限和降低貸款利率，減緩近三年償債壓力。
處於執行階段的方案（56個）。有一部分方案是當地政府總結上一階段的化債結果，或者是正在落地的化債舉措，我們將這一類統一劃分為「處於執行階段的方案」。如江西省上饒市經開區在2019年財政決算中說明，該經開區「通過預算安排償還資金0.5億元，通過公司經營性收入償還2億元，圓滿完成當年（2019年）化解任務。」再如浙江省溫州市「在全省首創政府存量隱性債務降成本置換新模式，首單10億元債務節約利息成本2300萬元。目前通過該模式已完成置換58.46億元，節約利息費用2.6億元。」
整體來看，債務置換和債務重組是比較主流的方式。2019年來廣泛關注的建制縣隱性債務化解試點已經搞了兩輪，試點縣市主要集中在中西部和東北這些債務壓力巨大的弱資質區域。從寧夏永寧縣建制縣試點的案例看，第二輪建制縣試點利用剩餘地方債限額或新增限額發行再融資置換15年開始形成的隱性債務，突破了隱性債務不得置換的約束。整體看地方債置換隱性債務將會是長效機制，但受到法定債務率和限額空間的雙重約束，規模不會很大。
而債務重組一般都需要更強資質主體的增信措施。比如2020年9月，河北建投集團牽頭組建了河北省國企信用保障有限責任公司，並聯合省內國有企業和金融機構等單位，共同發起設立河北省國企信用保障基金，基金總規模300億元。主要面向省屬國有企業在境內公開發行的債券，採取「應急+增信」兩種手段提供信用保障支持。該方式有點類似貴州省成立省融資擔保公司，目的還是通過增信措施提升區域信用水平。當然債務重組能解決一時問題，能否解決根本問題還不確定。
2021年3月6日，財政部網站發布《2020年中國財政政策執行情況報告》，文件再次強調「穩妥化解隱性債務存量。堅持中央不救助原則，建立市場化、法治化的債務違約處置機制，做到『家的孩子誰抱』」。而實際上「中央不救助原則」 早在2014年43號文（《國務院關於加強地方政府性債務管理的意見》）中就已經提出，並在歷次重要 財經 會議文件中都有所提及。官方也一直表態「消滅隱性債務」。
但是理想很豐滿，現實很骨感。
站中央的角度，要避免道德風險，肯定得表態不救助。但是從地方政府既有財力和資源來看，短期內全部償還現有的隱性債務並不現實，除非對大部分債務變性（轉經營性債務的標准放寬），或通過違約出清的方式來解決。但是簡單粗暴地解決政府債務可能會引發很多不可控的後果。而且地方政府債務實際上是 歷史 遺留問題，是中央地方財權事權不對稱多年累積的結果。畢竟多數城投公司的借貸資金最終用於建設對全 社會 有正外部性的民生項目。
更加現實的選擇就是「嚴禁增量」和 「以時間換空間」，通過經濟增長和通脹來實現全 社會 分擔。今年人大報告也特意提出「落實中央與地方財政事權和支出責任劃分改革方案」，就是希望從央地關系改革入手扭轉全局。但首要就是保證城投公司把債務滾下去，只要能活下，以後的事情以後再說。現在主流的「債務置換」和債務重組實際上也是寄希望拉長久期來減輕償債壓力。從這個角度，「城投信仰」有其合理性。
還有很多市場人士提出城投平台整合與市場化轉型的問題。即一方面加強存量城投債務管理，整合區域內的城投平台，集中最優勢的資源去獲取投資者的認可，同時降低再融資成本、提高再融資效率，穩住城投企業現有的債務規模。另一方面，通過股權劃轉、資產注入等多種方式對優質城投平台進行資產整合，促進其向產業平台進行轉化，以產業為基礎提升再融資能力。
整體思路沒有問題，欠缺的就是時間。必須認識到城投平台轉型的長期性、艱巨性和復雜性。改革開放四十年了還在繼續推進，城投市場化轉型短期內很難有明顯的效果。特別是對於某些決策不當的「毒瘤」項目，不但建設成本高企，而且建成後現金流差，還需要持續維護投入，可能需要很長的時間去消化。這種 歷史 包袱不是想甩就能甩的。
以市場高度擔心的同煤集團為例，大同煤礦養著16萬職工，算上家屬和上下游，大同市內靠同煤生活的人超過80萬人。建國初期就成立的大同礦務局曾承擔著大同市內巨大的 社會 責任，從修路等各種基礎設施建設到「三供一業」，費用都需要他們承擔。即使企業辦 社會 已經逐步退出了，但是那些關聯企業員工還需要同煤去消化。這也是很多高成本老礦區還得繼續維持運營的原因。煤炭電力行業很多老廠都因為這個原因連續持續虧損，比如大唐集團保定熱電廠、國家能源集團大雁公司。未來某些城投企業可能也會面臨類似的問題。
總結來看，債務化解工作任重道遠，絕非朝夕能夠完成。短期，保證融資困難企業的再融資能力；中期，通過資產整合股權劃轉等各種方式，提升資產質量，降低融資成本；長期，進行市場化轉型，提升自身經營和造血能力，改善自身現金流。三者緊密關聯，不可或缺。